Le débat le plus clivant de la diplomatie économique européenne revient sur la table. Quatre pays membres de l’Union européenne — Suède, Espagne, Pologne et Pays-Bas — ont adressé le 27 août une lettre à la haute représentante de l’UE Kaja Kallas et à la ministre irlandaise des Affaires étrangères Helen McEntee, réclamant l’exploration de « nouvelles options » pour mobiliser les 210 milliards d’euros d’avoirs de la Banque centrale russe immobilisés dans l’Union depuis 2022. Le sujet a été mis sur la table lors de la réunion informelle des ministres des Affaires étrangères de l’UE, organisée les 1er et 2 septembre en Irlande — pays qui exerce la présidence tournante du Conseil à partir de janvier 2027 et prépare déjà son mandat.
Le déclencheur est budgétaire. Kiev fait face à un déficit de financement estimé à 23 milliards d’euros, alors que l’Union négocie en parallèle son cadre financier pluriannuel 2028-2034, dont la conclusion est attendue avant la fin de l’année. Pour les quatre signataires, le soutien actuel « ne suffira pas » à couvrir les besoins militaires et budgétaires ukrainiens dans la durée.
Un dossier suspendu depuis l’échec du sommet de décembre
Le sujet n’est pas nouveau. Fin 2025, les Vingt-Sept avaient tenté de transformer les avoirs russes gelés — dont 185 milliards d’euros logés chez Euroclear, le dépositaire central de titres basé à Bruxelles — en garantie d’un « prêt de réparation » à l’Ukraine, financé sans confiscation formelle des actifs. Faute d’unanimité, ce montage avait échoué lors du sommet européen de décembre, contraignant les Vingt-Sept à se rabattre sur un prêt classique de 90 milliards d’euros, financé par les budgets nationaux et la dette commune plutôt que par les actifs russes eux-mêmes. Le dossier avait ensuite été mis en sommeil — jusqu’à cette relance de fin août.
Le mécanisme envisagé pour les avoirs immobilisés n’est pas une saisie pure et simple, qui poserait de lourds problèmes de droit international et romprait avec le principe d’immunité souveraine des banques centrales. Il s’agirait plutôt d’un prêt adossé à ces actifs, remboursable par la Russie dans le cadre d’un éventuel accord de paix incluant des réparations de guerre — un montage juridique délicat, dont la robustesse face à d’éventuels recours russes devant des tribunaux internationaux reste contestée par plusieurs capitales.
La Belgique en première ligne, la France parmi les réticents
La Belgique occupe une position charnière : c’est sur son sol, via Euroclear, que transite l’essentiel des fonds concernés, ce qui l’expose directement à d’éventuelles représailles russes — gel réciproque d’actifs occidentaux en Russie, contentieux judiciaires, voire mesures de rétorsion économique ciblant la place financière bruxelloise. Bruxelles réclame depuis des mois une mutualisation intégrale du risque entre les Vingt-Sept avant d’accepter un nouveau montage, et a menacé par le passé de bloquer tout accord ne garantissant pas une solidarité financière « illimitée » des autres États membres. Une piste de véhicule ad hoc (special purpose vehicle) destiné à isoler le risque juridique a été mise sur la table, mais jugée insuffisante par les autorités belges.
Selon les informations recueillies par la presse belge sur la réunion irlandaise, la France figure, aux côtés de l’Italie, de la République tchèque, de la Hongrie et de la Bulgarie, parmi les pays réticents à rouvrir ce chantier. L’Allemagne, initialement favorable, s’est faite « très discrète » ces dernières semaines. Cette prudence française s’inscrit dans un contexte budgétaire national tendu — la dette publique française a franchi les 3 563 milliards d’euros début septembre, avec un programme d’émissions obligataires 2026 record — qui limite l’appétit de Paris pour tout mécanisme européen susceptible d’engager sa signature sur un passif potentiellement massif et juridiquement incertain.
Un enjeu de souveraineté financière pour toute l’Union
Au-delà du soutien à Kiev, l’affaire touche à la crédibilité de la place financière européenne. Toucher aux avoirs d’une banque centrale étrangère, même gelés, crée un précédent que d’autres États tiers — détenteurs de réserves en euros ou en devises occidentales — pourraient regarder avec inquiétude, au moment où l’Union cherche justement à renforcer l’attractivité de l’euro comme monnaie de réserve internationale. C’est tout l’enjeu de l’équilibre que doivent trouver les Vingt-Sept : mobiliser une capacité de financement décisive pour l’effort de guerre ukrainien sans fragiliser la confiance dans le système financier européen ni exposer un seul État membre — la Belgique — à un risque disproportionné.
Aucune décision n’est attendue dans l’immédiat : les discussions doivent se poursuivre dans le cadre des négociations budgétaires européennes de l’automne, avec une clarification espérée avant la fin de l’année 2026. La question de savoir si l’Union parviendra, cette fois, à surmonter les réticences belges et françaises déterminera en grande partie l’ampleur du soutien financier que l’Europe pourra apporter à l’Ukraine pour 2027.
